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专栏 | 大国攻略:中澳关系“冰冻三尺非一日之寒”

中国对澳大利亚发动猛烈的外交攻势,中国外交部发言人战狼式的对澳大利亚连番炮火攻击,经贸上对澳大利亚出口商品实施禁运和重税严惩,祭出痛击。中澳关系为什么恶化至此? 澳大利亚国内的反应如何? 未来有什么可能化解? 三位澳大利亚学者为您解读。

莫里森获各党派一致支持

澳大利亚迪肯大学战略学讲师Jade Guan说,澳大利亚总理莫里森针对赵立坚11月30日在推特发布争议图片进行强烈谴责并要求北京对此进行道歉,赢得国内包括在野党工党的一致支持(bipartisan support)。然而,一些澳大利亚国际事务专家和退休官员认为,尽管莫里森在此事件上原则上没有错,但反应太过激烈,没有讲究策略,也表现出他的言行不一,不利于解决中澳之间当前的核心问题,损害澳大利亚的长期经济利益。因为在此之前莫里森一度对中释放友好态度,比如11月23日莫里森在一个英国智库网络交流会上表示澳大利亚不想在中美之间选边站,对讨论中国的不满秉持“非常开放”的态度。也有一些澳大利亚研究者认为,中国对澳大利亚包括葡萄酒、煤矿、大麦、牛肉等七项商品的惩罚占比是澳对中出口的4%,可能对澳的伤害没有大家想得那么大,但接下来不清楚中对澳的惩罚力度会不会加大。

中澳关系主动权不在澳方

中国对澳大利亚葡萄酒提出反倾销税,征收107%到212.1%的关税。图为北京商店里里头的澳大利亚葡萄酒。(路透) 中国对澳大利亚葡萄酒提出反倾销税,征收107%到212.1%的关税。图为北京商店里里头的澳大利亚葡萄酒。(路透)

当前的中澳关系是否可能化解,Jade Guan认为哪怕莫里森态度软化,主动权不在澳大利亚这一方,很多分析人士都认同北京对澳的策略是“杀一儆百”、“杀鸡儆猴“,要看北京怎么解读中澳关系、澳美同盟关系、以及即将上台的美国新政府的亚太地区联盟战略对中国全球布局的影响。

她指出,需要强调的是,中澳是一种不对称的双边关系。这和两岸、中韩、中日关系有所不同。台湾虽处弱势,但是台湾有台积电半导体核心产业,中国很需要半导体技术,或许中共在打压台湾时可能会稍微考虑这点。但是澳大利亚没有核心产业,澳大利亚所有出口中国的产品,中国认为都可以找到替代品,北京因此认定澳大利亚依赖中国高于中国依赖澳大利亚,所以中澳关系的发展,主动权不在澳大利亚这一边。除非西方盟友对澳做出强有力的支持,但目前因为美国处于权力交接期,西方内部有本身的问题,短时间内恐怕很难顾及澳大利亚。中澳这种不对称的关系不利于澳。有澳大利亚智库提出警告,若出现最坏的情况,中澳经贸关闭,澳经济增长GDP的损失可能达6%,但中国GDP的损失可能只是0.5%。再加上澳大利亚没有核心产业,如果没有高超的外交手腕,双边关系恐怕很难有所突破。

中澳关系值得它国借鉴

中国外交部发言人赵立坚在推特放上一张插画批评澳大利亚军人杀害阿富汗平民,再引爆中澳舌战。(自推特截图) 中国外交部发言人赵立坚在推特放上一张插画批评澳大利亚军人杀害阿富汗平民,再引爆中澳舌战。(自推特截图)

Jade Guan认为中澳关系冰冻三尺非一日之寒,不是突然跌落谷底,可以归结到两个根本原因。一是大国权势转移,中美国力差距缩小,美国又重新界定中美关系,导致地区政治局势紧张。今年七月一日澳大利亚国防部发布的《国防战略修订》(Defence Strategic Update)中,就警告区域环境恶化是因权势转移引起,是地缘政治局势紧张的深层次原因。

二是国家身份认同差异,也是根本性原因。澳大利亚在制度、价值观、历史文化上和中国差异很大,双方都存在很深的不信任感。中国不能理解为什么中国对澳大利亚构成了威胁、为什么澳大利亚在西方阵营里反华姿态那么突出,中国用“美国的急先锋”这种词来描述澳大利亚对美国亦步亦趋的态度。而澳大利亚对于习近平治下的集权和北京进攻性的外交感到担忧和不满。澳大利亚向来支持有规则的国际秩序,认为近几年北京的军事和外交攻势有损地区稳定并破坏区域秩序。另外,在战略文化上,澳大利亚一直存在不安全感、对盟友的依赖,感觉自身很难独立对自己进行防卫,需要盟友保护,如果盟友的力量对它认为的敌对势力发生变化时,澳愈发不安,需要提醒其盟友注意对区域安全和秩序的威胁。澳大利亚长久以来形成的战略文化上的不安全感,可以部分解释“急先锋”选边站的战略选择。

Jade Guan说,中澳关系非常值得它国借鉴,尤其是美国在亚太的盟友和受中美紧张关系影响的区域内国家都在观察,中国的威慑外交、经贸压力对澳会不会起作用,会起什么样的作用,澳受限于压力会做什么样的战略反应,其它国家可能会参考中澳关系的发展情况对自身的外交安全政策进行适度调整。

中国痛击澳大利亚“杀鸡儆猴”

台湾外交部发文表态声援澳大利亚。全球发起喝澳大利亚葡萄酒行动。(自推特截图) 台湾外交部发文表态声援澳大利亚。全球发起喝澳大利亚葡萄酒行动。(自推特截图)

澳大利亚国立大学亚太学院讲师宋文笛认为,中澳关系大方向是往坏的方向走,短期一两年内不太容易看到变好的契机,澳大利亚是西方国家在亚太重要的成员,放在中国对西方关系的大框架下看,西方国家的带头大哥美国领导权正在更替当中,西方国家现在不知道美国对中政策会不会有某种程度的战略重置 (reset) 或微调,以及美国在印太地区的参与度会不会改变。当西方国家(包含日韩)对西方同盟体制的向心力有疑问时,就是中国在外交上主动出击的好时间点。最近可以看出中国对西方的盟友正在树立正面和负面的样板,正面典型是中国外交部长王毅出访日韩,达成了一些成果,中国借此表达有意愿和广义的西方国家发展友好关系。而负面典型就是澳大利亚,中国对澳大利亚的政策,短期因素是在新冠疫情问题上,澳大利亚率先提出透过国际多边组织调查疫情起源和中国管控疫情是否透明,这令北京相当不满,于是北京将澳大利亚定为长期的负面样板。

宋文笛认为,北京对澳大利亚进行的外交攻势不只针对澳大利亚,更多是做给其他西方国家看。如果只针对澳大利亚,其实已经奏效,因为澳大利亚总理莫里森日前在一场视频会议的表态已有软化。本来要求中国道歉的莫里森改口说澳大利亚可以在不设前提的情况下,愿意和中国对话。但是,后来赵立坚继续打脸澳大利亚,显见中国的攻击目标不是澳大利亚,而是其他可能跟美国结盟的国家,既然如此,中澳关系短期内不会有好转的契机。

面对中国一连串的外交攻击,宋文笛说,澳大利亚国内对此同仇敌慨,直接受害最严重的澳大利亚商会虽然希望中澳双边关系缓和,但也对澳大利亚政府表达支持,也认为中国政府这一波制裁行动太强硬而且不合理。

他说澳大利亚国内批评政府的声音,来自于少数学术和社运界,认为澳大利亚政府应检讨自身的人权标准。反对党工党则认为莫里森不必以总理之尊用情绪化的强硬方式回应中国的外交部发言人,以上驷对下驷,规格既不对称,也压缩后续谈判的回旋空间。不过总体来说,澳大利亚社会的主流意见是支持政府强硬回应中国。

澳对中经贸依赖深 分散市场成效有限

中澳关系“冰冻三尺非一日之寒”,图为澳大利亚葡萄酒。(路透) 中澳关系“冰冻三尺非一日之寒”,图为澳大利亚葡萄酒。(路透)

宋文笛说在经贸上,澳大利亚对中国的依赖性很强,去年中国购买了澳大利亚将近33%的出口产品。过去几年澳大利亚其实做了一些努力试图分散市场、改变对中国的经贸依赖,例如提出开拓印度市场、积极主持ASEAN东盟会议、透过向WTO提出申诉的方式试图逆转中国对澳产品的惩罚、参与CPTPP等自由贸易协定努力使其经贸结构多样化,但是这些努力的效果目前看来有限,离收获期还很遥远。就像推动任何政策一样,一是缺乏政治决心,二是缺乏整个政府的跨部门总体策略。接下来主要期待美国新政府在印太事务多一些参与,为澳大利亚打开其他的可能性。

中澳关系一路跌落谷底,到底谁的问题比较大?
宋文笛认为中澳双边关系恶化对澳大利亚的损害比对中国大,所以澳大利亚肯定不是主动想使关系变坏的那一方。但在中美关系不好的情况下,中国又祭出战狼外交时,澳大利亚不得不选边,只能选择美国。而澳方在某些方面表达对美国的支持是希望以主动做出贡献的方式来拉住美国、增强美国留在印太的决心,希望美国不放弃盟友,增强美国在亚太的参与度,但这都使北京不满,形成磨擦。

澳大利亚落入类似台湾处境

宋文笛指出,这是国际关系同盟研究中常见的议题,意即同盟国当中的弱国害怕被强国抛弃,较弱小的那一方就会用一些动作,希望增加强国的参与度。从这角度看,台美同盟关系议题的框架,似乎慢慢能套用到澳美关系。也就是说,保护者不希望被拉进被庇护方的麻烦当中,被庇护方又很怕被保护者抛弃。就像台海问题,美国对台海采模糊策略就是美国担心若给予台湾无条件的安全承诺,会增加台湾在追求法理台独上的冒进主义,提高美国被卷入台海军事冲突的机率。相对的,台湾深怕若中共进犯可能被美国抛弃,因而加强对美军购,以深化美国在台利益。现在澳大利亚有一点类似台湾的处境,当然台湾的处境更危险。比起美国其他盟友而言,澳大利亚对安全的焦虑感在增加。

他说,如果美国新政府对于印太区域参与做出明确承诺,澳大利亚会有比较强的安全感,如此就可以对中国软化一些,在对中国集体谈判时,澳大利亚可以退一步让美国老大哥带头,持续探索在中美之间两边逢源的空间。

中国以商逼政 中澳关系逐年恶化

澳大利亚蒙纳士大学(Monash)兼任副研究员、同时是台湾铭传大学公共事务学系助理教授许建荣认为,现在的中澳关系跟1989年一样糟,但当时经贸关系没有这么紧密,所以现在中澳关系恶化比89年更严重,对澳大利亚造成的冲击更大。

许建荣说中澳关系恶化到今天的地步有其脉络可循,澳大利亚对中国的经济依赖很强,澳大利亚从1992年到去年的经济都是正成长,当2008年爆发金融危机时,全世界都大受影响,澳大利亚却不受影响,就是因为中国在2008年办北京奥运前,基础建设的庞大需求已让澳大利亚赚足巨额的能源与矿产外汇,澳币强升冲到比美金还高,经贸依赖中国相当高。而中国也在2007年的联邦大选暗助在野的工党陆克文攻下总理职位。

政治上,许建荣说,2007年陆克文政府虽然亲中,但他在国安方面仍防着中国,例如,2009年中国铝业要入股力拓遭陆克文政府拒绝,一个月后,力拓在上海的主管遭中国以间谍罪逮捕。由此可知,中澳关系虽紧密,中国对澳大利亚的威胁与强硬作风早已显露。

接下来,中国利用以商逼政的渗透、吸收、收买澳政治人物,震惊澳大利亚社会的中国商人黄向墨事件,导致澳大利亚在2018年通过《间谍与外国干预法》与《境外势力干预透明法》,这两个法案让中澳关系陷入低点。

许建荣说,这几年中国一直以商逼政,用孔子学院、学校合作的学术影响,这些事情近年被掀开后,澳大利亚整个社会发觉受中国的影响深远,2018年,身为五眼联盟成员的澳大利亚成为第一个拒绝华为参与5G建设的西方国家,整个外交国安体系都有在反省。澳大利亚向来以美国马首是瞻,奥巴马采绥靖政策时,中澳有很多台面下的角力但没有决裂,特朗普政府对中国强硬后,澳大利亚于是跟着强硬。

许建荣指出,澳大利亚社会对中国很多反弹情绪逐年累积,原因包括炒房和守法等问题。中国人炒作澳大利亚房产,让澳大利亚人买不起房产,2009年工党政府不得不通过法令规定无居留权者不可买带庭院的中古房,一些中国人于是开始炒公寓。许建荣说,这种转变很难想像,2008年澳大利亚人很喜欢中国,但这十多年来澳大利亚发现被中共渗透,房产被炒,加上很多澳大利亚的留学生与移民跟中共一鼻孔出气,关系很难恢复。这两年因为香港问题,特朗普对中强硬,和今年爆发的疫情,都再触发中澳关系恶化。

许建荣认为,中澳的争论不会很快落幕,要观察拜登上台后的中国政策,无论如何,中澳关系短期内很难修补。

若中国要加入CPTPP或可能退让

许建荣说,目前看来有机会化解的方式可能是CPTPP,中国若真的想参加,则必须有所退让。CPTPP目前由日本主导,澳大利亚也是成员,在整个亚太战略中,日印澳结盟,未来不管美国新政府会不会放很大心力在其中,或者即便中澳经济重修旧好,日印澳这三国都视中国为威胁,彼此会结盟密切合作。

而且即便中美、中澳关系缓和,中澳在国防外交上的缓和空间也不大,因为中国在澳大利亚的后院南太平洋岛国投入大量资金建设和军事合作。南太平洋的外援国主要是澳和新西兰,但中国援助的资金愈来愈高。

许建荣举澳大利亚北面的东帝汶为例,协助完成东帝汶独立的是澳大利亚,澳大利亚在地缘和历史上对东帝汶应该最有影响力,但现在东帝汶的主要建设如港口和高速公路等,都是中国出资建设。澳大利亚早已感受到中国布建到南太平洋的威胁。澳大利亚2009年的国防白皮书已经清楚表示,澳大利亚的武力要对抗“北方崛起的势力”,陆克文当时已清楚知道中澳有经济利益,但经济与国防必须区分。中澳距离甚远,但现代的战争,距离并不是问题,澳大利亚人对中共威胁的恐惧很难化解。

许建荣还指出,刊登坦克人照片反击赵立坚的澳媒Daily Telegram属梅铎集团,如果澳大利亚的媒体集团大亨都开始反共,澳大利亚人的情绪恐怕一时不会平息。

撰稿 陈美华 责编 许书婷

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